陈洁琼:“污染环境罪”修立原因探析

    内容提要：《刑法》修正案八将重大环境污染事故罪改为污染环境罪，调整了犯罪的构成条件，降低了入罪门槛，增强了刑罚适用的可操作性，有利于增强对环境污染犯罪行为的打击力度。该《刑法》条文之所以进行修正，是基于我国环境刑事立法理念从“人本主义”转向“非人本主义”，原刑法规定的重大污染事故罪在实际执行中存在执行不力，不能适应我国当前日益严峻的环境保护形势的需要。此次修正，虽降低法定结果的要求，但仍是结果犯，主要是基于我国当前的可 持续发展观的政策导向决定了污染环境罪暂不宜规定为危险犯或行为犯。笔者通过对新旧条文进行对比解读，结合我国环境保护的立法与司法实践，对本罪的修正原因进行探析。

    关键词：环境污染   环境犯罪   构成要件

    一、条文的修正

    于2011年2月25日通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》对《刑法》第三百三十八条“重大环境污染事故罪”作了重大修正，将条文修改为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”对比原条文，新条文删去了“向土地、水体、大气”的字眼，行为范围由“危险废物”扩大至“有害物质”，结果要件由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”改为“严重污染环境”。根据此修正，最高法与最高检于 2011年4月27日发布的《关于执行<刑法>确定罪名的补充规定（五）》规定，修正后的三百三十八条罪名定为“污染环境罪”，取消“重大环境污染事故罪”罪名。

    此次修正，对我国环境保护工作的推动是毋庸置疑的。从“重大环境污染事故罪”到“污染环境罪”的变更，调整了犯罪的构成条件，降低了入罪门槛，增强了刑罚适用的可操作性，为打击严重污染环境的犯罪提供了有力武器。

    二、修正原因探析

    刑法取消“重大环境污染事故罪”罪名，修正为“污染环境罪”，结构要件的大幅改动并不是偶然的，而是由多方面原因集合促成的必然结果，其中包括立法理念改进、现实需求、政策导向等。

    （一）我国环境刑事立法理念的转变决定了此次修正

    各国环境刑事立法的背后都有一种立法理念的指导与支持，我国亦不例外，从重大环境污染事故罪到污染环境罪的修正的正是从以人本主义思想指导的立法理念到以非人本主义思想指导的立法理念蜕变的反映。

    人本主义立法理念认为刑法所保护的法益，无论如何最终仍是人类的利益，保护环境是规范的手段，而不是规范的目的，环境不是利益的承载主体，不能反映利益的属性，环境利益只有通过“人”才能表现出来，因此，如果人的利益没有遭受危险或者损害，就没有动用刑罚的必要。[1]日本《公害罪法》即为体现人本主义立法理念之典型，日本《公害罪法》第1条规定，“本法律与其他有关公害法令的规定相结合，通过惩罚伴随企事业活动而产生的危害人体健康的公害行为，以防治危害人体健康的公害。” 可以看出，该法以公众的生命和身体为保护对象，将处罚行为限定在危害生命或健康的行为上，破坏环境的行为不在此限。

    非人本主义立法理念认为，虽然人类利益是最终被保护的利益，但是人类的利益可以透过间接的保护客体而受到保护，例如财产、公共利益，皆可以成为独立的保护对象，因此水、空气、土壤，甚至安宁都可以是和人类利益并列的独立法益，也就是承认所谓独立的“环境法益”。即环境保护本身就是规范的目的，只要行为对环境本身造成了威胁与损害，即使没有涉及人的财产、健康与生命安全，也要受到刑事制裁。[2]如英国的环境刑事立法就体现了保护环境要素本身的立场，英国《环境法案》第95条规定，“违反本法规定，实施了危害环境要素行为的，构成犯罪，处不超过法定最高数额的罚金。”[3]

    我国《刑法》原第三百三十八条规定，“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”即只有在造成“重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”的条件下，我国刑法才会予以追究刑事责任。这是典型的以人本主义立法理念为指导的法律规定。此规定只关注到了人类的利益，而忽视了环境本身的利益，不能适应我国当前日益严峻的环境保护形势。修正后的新法条则删去了“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡”的结果要件，改为“严重污染环境”，首次承认环境法益的存在，反映了由人本主义立法理念向非人本主义立法理念的转变，顺应环境国际立法趋势，有利于增强对环境污染犯罪行为的打击力度。

    （二）原刑法规定的重大污染事故罪在实际执行中存在很多问题，入罪门槛过高，不能适应我国当前日益严峻的环境保护形势的需要

    1．我国当前环境污染严重，环境保护形势严峻

    改革开放以来，随着我国经济社会的快速发展，环境压力不断增大。重点污染物排放总量超过环境承载能力，违法排污现象普遍。首先，大量河流受到污染，据环境部公布的《2010年环境状况公报》公报显示，长江、黄河、珠江等七大水系总体为轻度污染，其中黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染；湖泊富营养化问题突出，被监测的26个湖泊中，富营养化状态的占42.3%。其次，不少城市空气污染严重，酸雨污染较重，在展开酸雨监测的494个城市（县）中，出现酸雨的城市为249个，占一半以上。再次，重金属污染事件频发，2010年，湖南嘉禾、湖南郴州、湖北崇阳、河南济源等地相继发生了9起“血铅超标”事件。自然生态遭到破坏，生态系统功能退化，生物多样性下降趋势未得到有效遏制，遗传资源不断丧失和流失。[4]环境污染严重，形势日趋严峻。

    而与严峻的环保形势形成鲜明对比的是，以重大环境污染事故罪被追究刑事责任的污染事件则少之又少。据学者统计，1998年到2002年，我国重特大环境污染事故发生了387起，只有25起被追究了重大环境污染事故罪；2003年到2007年，我国发生重特大环境污染事故90多起，被作为犯罪追究的仅12起。[5]2009年发生的盐城2-20水污染事故，则直接对主要责任人——原盐城市标新化工有限公司董事长胡文标以投放危险物质罪追究刑事责任，而非重大环境污染事故罪，与四川沱江污染案形成同案不同判决的尴尬局面。[6]造成这种现象的原因是多方面的，其中重大环境污染事故罪本身规定的不力无疑占很大程度，这就决定了该罪修正的极大必要。

    2．原刑法对重大污染环境事故罪的适用范围规定过窄，致使很多由非危险废物的排放、倾倒、处置造成的污染事件无法得到刑事追究。

    按照原法条重大环境污染事故罪的规定，污染行为仅包括排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物四类污染特别严重的物质，即行为范围仅限于排放、倾倒或处置危险废物。换言之，如果行为人排放、倾倒或处置的物质不属于危险废物，即不构成犯罪。何为危险废物？我国现行的做法是主要根据环境部和发展改革委员会共同制定的《国家危险废物名录》来确定，即未列入该名录的污染物质都不属于危险物质。根据该名录的规定，危险废物主要包括医疗废物、医药废物、废药物、废药品、农药废物、木材防腐剂废物、有机溶剂废物等。而对于危险废物以外的普通废物如生活垃圾，违反规定，大量堆放、长期积累，造成了重大污染事故的，也就无法追究刑事责任，这显然不利于环境保护。[7]事实上，日常生活中产生的生活垃圾，也可能对环境造成侵害，如塑料袋对环境造成的“白色污染”，只是并不易造成对个人人身或财产的实害结果。很多水污染事故也都是由不能归类于危险废物的普通污染物质造成的，如水体的富营养化问题，即是由氮、磷等普通物质输入水体造成的，而非危险废物。

    修正后的《刑法》将“其他危险废物”改为“其他有害物质”，适用范围明显扩大，不再仅限于危险废物，降低入罪门槛，有利于我国的环境保护，同时也符合国际环境立法的趋势。先进国家在环境保护立法实践上，基本都采用了广义的废物概念，如德国专门规定了未经许可的垃圾处理罪，美英则将环境污染的中介物质规定为“任何污染物”，广义的废物概念更有利于对环境的全面保护。[8]

    3．原《刑法》条文对结果要件的规定过于严格，不利于对环境污染行为追究刑事责任。

    按照重大环境污染事故罪的规定，只有造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果实际发生才构成犯罪。此规定在实践适用中至少会遭遇两个问题：

    其一，一些虽然没有造成重大环境污染事故但危害严重的行为得不到刑法的惩戒。例如很多企业存在长期违反国家规定，超标准排放、倾倒、处置有害物质的行为，此种行为虽未造成重大环境污染事故，但严重危害环境。根据原《刑法》的规定，此种行为由于未造成重大环境污染事故，不能追究其刑事责任，而只能处以行政处罚。然而，事实证明，接受行政处罚的成本远远低于企业违法排污所能获得的利润，因此威慑力十分有限，此种行为屡禁难止。

    其二，一些不属于重大环境污染事故但具有累积性的污染行为得不到刑法的惩戒。很多数污染环境行为的实害结果都不是即时性的，其危害的潜在性需要一定的时期才能显现。今年以来我国某些地方发生的重金属污染事件，就是典型的累积性环境污染事件。[9]累积性污染行为开始往往不容易被发觉，受害对象也不易察觉身体不适，潜伏期长，对环境的影响往往不可逆转，具有渐进性、过渡性。其危害性要污染累积到一定程度时，才会产生突发性、灾难性环境污染事故。如日本的水俣病是在受到污染后30年才完全显现出来。湖南泠水江砷污染事故也正是由于企业对锡矿山长期非法开采造成，而非突发性事件。若按原《刑法》规定，非要等到已经出现公私财产的重大损失或者人身伤亡的严重后果才予以追究刑事责任的话，则此时排污者可能已经不存在，即使存在，其因果关系的证明也存在较大难度。

    针对上述司法实践中存在的问题，为保障人民群众的生命健康安全，严惩严重污染环境的行为，维护经济的可持续发展，修正后的法条对重大环境污染事故罪的结果要件做了修改，降低了犯罪构成的门槛，将原来规定的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，从而将虽未造成重大环境污染事故，但长期违反国家规定，超标准排放、倾倒、处置有害物质，严重污染环境的行为规定为犯罪。同时，扩大了污染行为所排放、倾倒或者处置的物质，将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”。这样规定，使《刑法》更好地适应目前日益严峻的环境保护形势，增加了本条规定的可操作性。[10]

    （三）可持续发展观的政策导向决定了污染环境罪暂不宜规定为危险犯或行为犯

    法律界很多学者都对《刑法》原第三百三十八条结果犯的规定颇持质疑，多呼吁将条文规定由结果犯修改为危险犯，如环境法学家戚道孟、刑法学家赵秉志等。戚道孟认为，将环境犯罪规定为危险犯，是基于环境本身价值的考虑，其目的在于防患于未然，把环境犯罪制止在危险状态刚刚露头之时，也有利于充分发挥刑法的预测、指引以及威慑、惩罚作用，既弥补行为犯的不足，又能防止结果犯的滞后，有利于环境得到及时保护。[11]赵秉志认为将足以造成严重环境污染和破坏的危险行为犯罪化，符合我国主客观相统一的犯罪构成理论。首先，主观上，行为人不遵守相关规定，为了经济利益就将不特定多人的生命、健康和重大公私财产安全置于不顾，表现出了一定的人身危险性。其次，客观上，行为人的行为有造成危害结果的高度盖然性，而且危害结果完全可以在其前期表现出危险状态时就采取措施阻止行为进一步发展，这正是过失危险犯的重要价值。再次，在环境犯罪中摒弃危险犯的规定，不符合世界各国环境刑事立法以预防为主的发展趋势。[12]

    也有学者建议将《刑法》原第三百三十八条修改为行为犯，如环境法学家吕忠梅。吕忠梅在提交的关于修改《刑法》完善环境犯罪制度的议案中指出，刑法原第三百三十八条关于环境污染犯罪的规定自施行来未能发挥应有的作用，究其原因，在于设定的“门槛”太高，适用对象十分有限，一定程度上是我国环境污染趋势不能得到有效遏制的重要原因。因此，建议修改该法条，将那些违法排放有毒或者危险废物的行为，作为“行为犯”，设定相应刑事责任；对那些造成重大事故的排放行为，作为结果加重犯，处以较重刑罚。[13]

    然而此次《刑法》修改，并未全部采纳上述学者的意见，将第三百三十八条改为危险犯或行为犯，而只是在结果要件降低了要求，但并不影响其结果犯的性质。笔者认为，这缘于我国现行的环境保护政策导向尚未以环境保护为重点，而是倡导经济发展与环境保护相协调的可持续发展观。党的十七大确定了科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，其基本内涵在于全面协调可持续发展。所谓可持续发展，是指“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会永续发展。”[14]根据可持续发展观的指导，我国的环境犯罪刑事立法需与促进经济发展相协调，将污染环境罪规定为危险犯或行为犯，导致入罪门槛过低，将会大幅提高企业的经营成本，容易挫伤企业发展的积极性，从而阻碍社会主义的经济发展，这并不是目前我国的执政者所希望看到的。因此，只有随着经济的持续发展与成熟，污染环境罪的门槛设定才宜逐渐修正为行为犯直至危险犯。

                                三、结语

    从重大环境污染事故罪到污染环境罪，并不是简单的罪名修正，其核心是犯罪构成要件的修正，意味着该罪刑罚动用的提早到来。此次修正标志着我国环境犯罪刑事立法的一大进步，也是我国日益重视环境保护工作在立法上的重要体现。刑法是权益保护的最后屏障，在我国环境保护立法日益完善的今天，环境犯罪刑事立法的进步对于推动我国环境保护事业持续向前发展的意义是可想而知的。刑法修正案《八》实施后，我国各地的司法机关随即加快了打击环境犯罪的步伐。2011年5月12日，上海检察院即逮捕了两名倒废酸入河、涉嫌污染环境罪的犯罪嫌疑人。但同时也应意识到，我国的环境犯罪刑事立法依然有很大的进步空间，仅以污染环境罪为例，就需要司法机关对修正后的法条作进一步的有权解释，包括何为“其他有害物质”、何为“严重污染环境等”，都需在下一步出台的司法解释中予以严格界定，以增强可操作性，提高执行力。